La proposta di D.lgs di riforma del cinema all’esame delle commissioni cultura: il commento

Sia la Commissione Istruzione del Senato che la Commissione Cultura, Scienza e Istruzione della Camera hanno iniziato, in sede consultiva, i lavori al fine di esprimere i necessari pareri parlamentari in merito allo schema di decreto legislativo recante riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche (n. 296).

Il provvedimento, predisposto dal Governo in base alla delega conferita dall’articolo 10 (Delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo, sport, proprietà letteraria e diritto d’autore) della Legge 6 luglio 2002, n° 137 (Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonche’ di enti pubblici), è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 28 agosto scorso ed è arrivato in Parlamento solo la scorsa settimana dopo essere stato fermo a lungo presso la Conferenza Unificata.

Sul provvedimento dovranno esprimersi, oltre alle Commissioni Istruzione e Cultura, le Commissioni Affari costituzionali, Bilancio e Industria. Il termine per l’espressione del parere è il 18 gennaio 2004 (60 giorni dalla trasmissione in Parlamento).

Per quanto riguarda il Senato, il Presidente della Commissione e relatore Sen. Franco Asciutti ha illustrato i contenuti del provvedimento preannunciando la presentazione di un parere favorevole con osservazioni.

Asciutti ha fatto inizialmente presente che lo schema è diretto a riordinare le disposizioni in materia di cinematografia, riconducendo l’intera disciplina (attualmente recata, oltre che dalla legge n. 1213 del 1965, anche da una pluralità di ulteriori fonti normative), ad un sistema unitario e coerente e rinviando la definizione dei profili più squisitamente tecnici alla fonte regolamentare.

L’articolo 1, che conferma le disposizioni di principio già recate dalla legge n. 1213 del 1965, ribadisce il rilievo costituzionale dell’attività cinematografica, che è definita come fondamentale strumento di espressione artistica, di formazione culturale e di comunicazione sociale e di rilevante interesse economico ed industriale. Viene stabilito che la Repubblica favorisce lo sviluppo dell’industria cinematografica ed in particolare della produzione di interesse culturale, oltre che della diffusione e conservazione del patrimonio filmico (Asciutti ha preannunciato che proporrà di inserire tra le finalità del provvedimento anche un esplicito riferimento alla tutela della proprietà intellettuale ed in particolare alla necessità di impedire lo sfruttamento illegale delle opere cinematografiche).

Gli articoli 2 e 3 contengono le principali definizioni terminologiche che, rispetto all’attuale legislazione, risultano ordinate secondo un differente criterio logico, a partire dai generi filmici. Tra le principali novità la definizione di film di interesse culturale, che include non solo i film che presentano significative qualità culturali o artistiche, ma anche quelli con eccezionali qualità spettacolari.

All’articolo 3 si prevede poi l’equiparazione delle imprese appartenenti all’Unione europea a quelle italiane, a condizione di reciprocità , sempre che svolgano prevalente attività in Italia e viene imposto alle imprese cinematografiche l’iscrizione in appositi elenchi informatici, istituiti presso il Ministero, come requisito per l’ammissibilità ai benefici di legge. In base a determinati parametri tecnici (qualità dei film realizzati; stabilità dell’attività , anche in riferimento alla restituzione dei finanziamenti ottenuti; capacità commerciale), le imprese sono inserite in due categorie distinte, alle quali corrisponde un differente ammontare di finanziamenti erogabili.

L’articolo 4 istituisce la Consulta territoriale per le attività cinematografiche, presieduta dal direttore generale competente e composta, oltre che dal presidente del Centro sperimentale di cinematografia, dal presidente di Cinecittà Holding s.p.a., da due membri designati dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative nel settore, anche da due rappresentanti delle regioni (designati dalla Conferenza Stato-regioni), nonché da altrettanti in rappresentanza degli enti locali (designati dalla Conferenza Stato-città ). Fra le principali attribuzioni della Consulta, oltre a quella consultiva, vi è l’elaborazione di un piano triennale (successivamente sottoposto all’approvazione del Ministro) diretto ad individuare le aree geografiche di intervento e gli obiettivi per l’erogazione dei benefici previsti dal provvedimento (Asciutti ha auspicato una maggiore rappresentatività dell’organo attraverso un aumento del numero dei componenti).

L’articolo 5 stabilisce che, relativamente all’ottenimento della nazionalità italiana del film prodotto richiesta per accedere ai contributi previsti dalla legge, oltre ai requisiti già dettati dalla normativa vigente, almeno il 30 per cento della spesa complessiva del film deve essere effettuata in Italia. Per i requisiti concernenti la ripresa sonora diretta in lingua italiana, nonché l’utilizzo della troupe italiana, sono tuttavia contemplate specifiche deroghe, motivate da ragioni artistiche, da parte del Ministero.

L’articolo 6 detta norme in materia di coproduzioni confermando la disciplina dettata dalla legge n. 1213 del 1965, prevedendo che i film realizzati in coproduzione con imprese estere possano essere riconosciuti come nazionali, in presenza di accordi internazionali di reciprocità salvo eventuali deroghe da parte del Ministero. Nel caso l’impresa coproduttrice appartenga ad un paese extracomunitario viene confermato il limite della quota minima del 20% del costo del film.

L’articolo 7 detta la disciplina per la richiesta del riconoscimento dell’interesse culturale, prescrivendo requisiti ancor più stringenti rispetto a quelli richiesti per l’ottenimento della nazionalità italiana (Asciutti ha suggerito di introdurre un regime differenziato per il riconoscimento dell’interesse culturale dei cortometraggi in considerazione della loro peculiarità artistica).

L’articolo 8 istituisce la Commissione per la cinematografia con il compito di provvedere al riconoscimento dell’interesse culturale e alla definizione della quota massima di finanziamento assegnabile. La Commissione è suddivisa in quattro sezioni (per la valutazione dei lungometraggi; per la valutazione delle opere prime e dei cortometraggi; per la promozione della cultura cinematografica e per gli incentivi speciali alla distribuzione all’estero; per l’individuazione dei film d’essai e per l’accertamento dei requisiti per la concessione dei benefici di legge). La composizione della Commissione viene demandata ad un successivo decreto ministeriale. Vengono introdotti parametri automatici di valutazione (reference system) riferiti ai risultati artistici ottenuti in precedenza dai soggetti qualificati che possono incidere sulla valutazione complessiva in misura non superiore al 50%.

L’articolo 9 innova rispetto alla previsione di non ammissione ai benefici di legge per i film che abbiano finalità pubblicitarie, consentendo che all’interno dei film siano realizzate inquadrature di marchi e prodotti, purché coerenti con il contesto narrativo e in presenza di idonea comunicazione nei confronti degli spettatori. Viene inoltre esteso il sostegno alle produzioni realizzate con la parziale partecipazione delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici ai costi complessivi del film.

L’articolo 10 conferma le disposizioni in vigore sugli incentivi alle produzioni salvo la riduzione dell’intervallo temporale per il calcolo del contributo (che passa da 2 anni a 18 mesi). Viene inoltre previsto che il contributo sia prioritariamente diretto all’ammortamento dei mutui contratti per la produzione del film mentre, per la parte restante, esso entra nel patrimonio dell’impresa, anche al fine del reinvestimento in ulteriori produzioni.

L’articolo 11 prevede che la liquidazione dei contributi è effettuata sulla base delle rilevazioni degli incassi effettuate dalla Società italiana degli autori ed editori (SIAE) che, a titolo di corrispettivo, ha diritto ad una percentuale del contributo.

L’articolo 12 istituisce presso il Ministero il Fondo per la produzione, la distribuzione, l’esercizio e le industrie tecniche in luogo dei molteplici Fondi attualmente esistenti, in un’ottica di razionalizzazione del sistema di finanziamento dell’attività cinematografica. Con successivi decreti verranno definite le quote percentuali del Fondo che dovranno essere destinate alle distinte attività nonché le modalità tecniche di gestione del Fondo e di erogazione dei finanziamenti. Al termine di un periodo transitorio di dodici mesi, il Fondo sarà gestito da Cinecittà Holding S.p.A. (Asciutti ha dichiarato di ritenere auspicabile una definitiva attribuzione della gestione del Fondo al Ministero, ritenendo non adeguatamente motivata la scelta di affidare tale gestione a Cinecittà Holding S.p.A.).

L’articolo 13 riduce la quota massima di costo di produzione del film finanziabile, subordinando l’erogazione del mutuo all’effettivo reperimento delle risorse necessarie alla copertura delle restanti spese. Per i lungometraggi riconosciuti di interesse culturale è concesso un mutuo di durata triennale in misura non superiore al 50 per cento e, nel caso di opere prime, dell’80 per cento del costo del film (Asciutti ha affermato di non ritenere adeguatamente motivati i maggiori benefici previsti per le opere prime, ed ha suggerito la loro estensione anche alle opere seconde). La mancata restituzione del mutuo concesso determina inoltre non solo l’acquisizione da parte dello Stato dei diritti di utilizzazione e sfruttamento dell’opera (in proporzione alle somme non restituite), ma anche l’impossibilità per la stessa impresa di richiedere ulteriori finanziamenti per i successivi tre anni. Allo scopo di favorire gli autori esordienti, vengono previsti finanziamenti alle imprese di produzione che investano nello sviluppo di sceneggiature originali, di particolare rilevo culturale o sociale, realizzate dagli stessi autori esordienti.Inoltre, i lungometraggi per i quali non sia stato riconosciuto l’interesse culturale, possono ottenere un mutuo di durata triennale in misura non superiore al 70 per cento del costo del film, a seguito della valutazione della Commissione per la cinematografia.

L’articolo 14 condiziona l’erogazione dei contributi per l’attività di distribuzione ai risultati raggiunti dalla stessa impresa, nell’anno precedente, nella distribuzione di pellicole di interesse culturale. I contributi concessi dovranno essere impiegati per ulteriori investimenti nella distribuzione di film di interesse culturale.

L’articolo 15 detta norme sul sostegno all’esercizio cinematografico attraverso contributi in conto interesse (sui contratti di mutuo e di locazione finanziaria stipulati per la realizzazione di determinati investimenti elencati) e in conto capitale.

L’articolo 16 detta disposizioni per il sostegno alle attività delle industrie tecniche lasciando sostanzialmente immutate le disposizioni vigenti in materia.

L’articolo 17 innova la disciplina del conferimento di attestati e premi di qualità prevedendo l’obbligo del reinvestimento della quota destinata alle imprese di produzione nella produzione di film nazionali (Asciutti ha fatto presente che tale obbligo contraddice la finalità della norma diretta a premiare la particolare qualità del lavoro svolto).

L’articolo 18 disciplina le associazioni nazionali e i circoli di cultura cinematografica.

L’articolo 19 conferma la destinazione e le finalità del Fondo speciale per lo sviluppo ed il potenziamento delle attività cinematografiche (già previsto dall’articolo 45 della legge n. 1213 del 1965).

Gli articoli 20 e 21, concernenti rispettivamente la denuncia di inizio lavorazione dei film e gli adempimenti tecnici, salvo minori modifiche, confermano la normativa vigente.

L’articolo 22 demanda alle regioni la definizione della disciplina in materia di apertura delle sale cinematografiche.

L’articolo 23 estende l’obbligo di iscrizione nel pubblico registro per la cinematografia, ai fini dell’ammissione ai benefici di legge, anche ai film realizzati in coproduzione.

L’articolo 24 conferma le finalità di raccolta e conservazione del patrimonio filmico nazionale svolte dalla Cineteca nazionale. L’articolo subordina l’ammissione ai contributi al deposito di una copia conforme al negativo del film, ovvero del negativo stesso per i film riconosciuti di interesse culturale, attribuendo altresì alla Cineteca nazionale e alla direzione generale competente la facoltà di avvalersi delle copie trascorsi tre anni dall’avvenuto deposito per proiezioni a scopo culturale o didattico o non aventi finalità di lucro.

Gli articoli 25 e 26, relativi, rispettivamente, alle agevolazioni fiscali e finanziarie in favore delle attività cinematografiche e alle operazioni di concentrazione nel settore cinematografico, confermano le norme attualmente vigenti.

L’articolo 27, oltre a fissare al 1° gennaio 2004 la data di entrata in vigore del decreto legislativo, stabilisce che le domande presentate per l’ammissione ai benefici previsti dalla normativa abrogata dallo stesso provvedimento decadano se sulle stesse non sia stato adottato il relativo provvedimento. L’articolo prevede inoltre che i decreti ministeriali attuativi siano adottati entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo.

Molti più complessa la situazione alla Camera dove la relatrice On. Gabriella Carlucci (FI) ha svolto un intervento molto critico nei confronti del Governo preannunciando addirittura un parere contrario o, in subordine, un parere favorevole con diverse condizioni e osservazioni.

La Carlucci ha ricordato che il Governo ha annunciato la presentazione di uno schema di decreto legislativo fin dall’estate del 2002, poche settimane dopo l’approvazione della legge n. 137 del 2002: il ministro Urbani lo ha annunciato in occasione della Mostra del cinema di Venezia ad inizio settembre 2002, ma l’Esecutivo ha impiegato un anno per addivenire alla predisposizione di un testo che è stato approvato dal Consiglio dei ministri il 28 agosto 2003, e che il ministro Urbani ha illustrato anche in occasione del Festival di Venezia 2003.

La relatrice ha lamentato il fatto che, nonostante i reiterati impegni assunti dal Governo, il testo sia stato trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari solo il 19 novembre scorso, a distanza di quasi tre mesi dall’approvazione da parte del Consiglio dei ministri: ha ricordato, in particolare, che il 26 giugno 2003, nella Commissione Cultura della Camera, in occasione dell’esame dei provvedimenti riguardanti il cinema, il sottosegretario Bono aveva annunciato che «entro luglio» il decreto legislativo sarebbe stato presentato al Consiglio dei ministri, ma aveva anche dichiarato, testualmente: «il Governo non ha nulla in contrario a che la Commissione prosegua l’indagine conoscitiva in materia di cinematografia». Ha ricordato che, in quella occasione, assieme al deputato Rositani, avevano chiesto un preventivo confronto con il Governo, onde evitare che il decreto potesse «confliggere con alcune disposizioni contenute nelle proposte di legge all’esame della Commissione». Il sottosegretario assicurò «che il Governo non ha alcuna difficoltà ad approfondire un confronto con la Commissione; peraltro, prima ancora di sottoporre lo schema di decreto legislativo all’approvazione del Consiglio dei ministri, lo stesso sarà oggetto di una verifica, anche al fine di acquisirne il grado di consenso». Ciò non è avvenuto: il decreto, infatti, è stato sottoposto all’approvazione del Consiglio dei ministri senza nessun confronto preventivo con la Commissione; e lo schema di decreto sembra proprio confliggere con molte delle disposizioni contenute nelle proposte di legge presentate in materia di cinema, il cui iter legislativo è stato sostanzialmente sospeso da un anno e mezzo, in attesa del decreto in questione.

La Carlucci ha fatto presente che la fiducia che il Parlamento ha mostrato nei confronti del Governo non è stata ripagata adeguatamente: da quando il legislatore ha delegato il Governo, infatti, quest’ultimo non ha promosso alcuna occasione di confronto con la VII Commissione, limitandosi a trasmettere lo schema di decreto legislativo a pochissime settimana dalla scadenza stessa della delega.

Ad avviso della Carlucci lo schema proposto dal Governo ignora il ruolo delle regioni, se non «coinvolgendole» attraverso l’articolo 4 (la «Consulta territoriale») e l’articolo 22 (apertura sale cinematografiche).

Ha ricordato che il 26 novembre 2003 la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome ha espresso un netto parere negativo sul decreto legislativo in questione: si tratta di un parere così netto da azzerare ogni possibilità di emendamento e tale che la Commissione non possa non tenerne conto.

La relatrice ha rilevato come il Governo ritenga di poter dettare norme di estremo dettaglio in materia di cinema, allorquando l’articolo 10, comma 2, lettera e), della legge n. 137 del 2002, prevede criteri molto precisi: in particolare, «snellimento delle procedure di liquidazione dei contributi e ridefinizione delle modalità di costituzione e funzionamento degli organismi che intervengono nelle procedure di individuazione dei soggetti legittimati a ricevere contributi e quantificazione degli stessi».

A suo avviso la lettera della legge è chiara ed univoca ma lo schema di decreto legislativo va molto al di là di tutto ciò.

La delega, senza alcuna necessità di interpretazione restrittiva, non consente di modificare i criteri di selezione dei soggetti destinatari di contributi; non consente di modificare l’assetto normativo attuale, a partire dall’esistente «fondo di garanzia».
In sostanza, ha affermato di ritenere che la delega consenta al Governo esclusivamente di snellire e razionalizzare le procedure di liquidazione ma non di modificare i criteri di assegnazione.

Ha affermato di ritenere che uno dei punti richiamati dalla delega sia centrale, negli obiettivi assegnati: «revisione del sistema dei controlli sull’impiego delle risorse assegnate e sugli effetti prodotti dagli interventi». Eppure, questa esigenza di controlli viene sostanzialmente ignorata dal provvedimento proposto dal Governo, che utilizza impropriamente lo strumento della delega per apportare modifiche all’attuale sistema normativo, allorquando il Parlamento ha solo iniziato, e quindi sospeso, un vero iter legislativo delle numerose proposte presentate.

Entrando nel merito degli articoli dello schema di decreto legislativo, la Carlucci ha rilevato che, al di là dei lodevoli intenti, si registra una notevole disorganicità nell’architettura complessiva: in sostanza, si cerca di «scardinare» la vecchia legge 1213, senza avere il coraggio di affrontarne organicamente una pur necessaria ed urgente radicale riforma. Nella sostanza viene proposto un testo estremamente complesso, che rende paradossalmente ancora più «burocratico» il sistema normativo in essere.
A tale riguardo, è a suo avviso sufficiente osservare l’estrema lunghezza dell’articolato, la mancanza di linearità del testo, la tortuosità dei rimandi interni, nonché l’eccessivo rinvio a decreti ministeriali che non consentiranno, allo stato attuale, di valutare effettivamente le ricadute concrete del provvedimento, lasciando al Ministro «carta bianca» a livelli sostanzialmente assoluti.
Dal punto di vista formale e lessicale, ha sottolineato come lo schema di decreto legislativo risulti poco chiaro e non in grado di essere convincente dal punto di vista della semplificazione e del riordinamento della legislazione vigente. Di fatto, ci si trova di fronte ad una delegificazione confusa ma certamente quasi totale, che supera i confini sostanziali e formali della delega assegnata dal Parlamento.

In conclusione, la relatrice ha espresso la convinzione che il Governo non debba abusare della fiducia dimostrata dal Parlamento, che non può esprimersi favorevolmente rispetto ad un provvedimento che viene proposto «a scatola chiusa».

Dopo il duro intervento della relatrice si è aperto un breve dibattito che ha evidenziato il generale apprezzamento per i contenuti della relazione nonché l’esigenza di prevedere lo svolgimento di numerose audizioni di rappresentanti del settore.

Il seguito dell’esame è stato quindi rinviato.

a cura di Davide Rossi, Direttore Generale di UNIVIDEO
www.univideo.org

Su Giovanni d'Ammassa

Avvocato con studio in Milano dal 1997, coltiva sin dall'Università lo studio e l’insegnamento del diritto d’autore. Fonda Diritttodautore.it nel 1999. Appassionato chitarrista e runner.