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Nota a Corte di Giustizia delle Comunità Europee, Sezione VI; 26 ottobre 2006; causa c-198/05 (Sara Tonolli)

NOTA A CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE, SEZIONE VI; 26 OTTOBRE 2006; CAUSA C-198/05

di Sara Tonolli

Corte di Giustizia delle Comunità Europee, sezione VI; 26 ottobre 2006; causa C-198/05; Pres. Tizzano, Rel. Malenovskỳ, Avv. Gen. Ruiz-Jarabo Colomer (senza concl.); Commissione delle Comunità Europee c. Repubblica Italiana.

Unione europea – Direttiva comunitaria sui diritti di noleggio, di prestito e su diritti connessi al diritto d’autore – Repubblica italiana – Normativa nazionale – Esenzione dal diritto di prestito pubblico di tutte le categorie di istituzioni per il prestito pubblico — Inadempimento (Direttiva 12 novembre 1992 n. 92/100/CEE del consiglio concernente il diritto di noleggio, il diritto di prestito e taluni diritti connessi al diritto d’autore in materia di proprietà intellettuale, artt. 1 e 5).

La Repubblica italiana, avendo esentato dal diritto di prestito pubblico tutte le categorie di istituzioni per il prestito pubblico ai sensi della direttiva del consiglio 19 novembre 1992 n. 92/100/CEE, concernente il diritto di noleggio, il diritto di prestito e taluni diritti connessi al diritto di autore in materia di proprietà intellettuale, non ha adempiuto agli obblighi posti dagli art. 1 e 5 di tale direttiva. (1)

(1) I.— La sentenza in epigrafe (che si legge per esteso anche in Foro it., 2006, IV, 609, con nota di richiami) rappresenta l’ennesima pronuncia di condanna, l’ultima in ordine cronologico, emanata dalla corte nei confronti di uno Stato membro che non ha provveduto ad attuare correttamente la direttiva 92/100/CEE. La prima sentenza risale al 16 ottobre 2003 (in Giur. it., 2004, 1437) e ha visto soccombente il Belgio. Successivamente sono stati condannati il Lussemburgo (27 aprile 2006), il Portogallo (6 luglio 2006) e la Spagna (26 ottobre 2006, medesima data della pronuncia in epigrafe).

A conclusione di un procedimento di infrazione avviato dalla Commissione Europea nel dicembre 2003, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha condannato la Repubblica Italiana per essere venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva 92/100/CEE.

La decisione della corte va inquadrata nel contesto normativo comunitario in materia di diritto d’autore. L’art. 1 della direttiva 92/100/CEE riconosce in capo agli autori il diritto esclusivo di autorizzare o proibire il noleggio ed il prestito delle proprie opere o di altre realizzazioni protette. L’art. 5 della medesima direttiva contempla la possibilità per gli Stati membri di derogare al diritto esclusivo degli autori nell’ipotesi di prestito da parte delle istituzioni pubbliche e prevede contestualmente alcune limitazioni all’ambito di applicazione dello stesso potere di deroga. Gli Stati membri infatti sono tenuti, anche nel caso di prestito pubblico, a garantire agli autori una remunerazione. Inoltre, benché ciascuno Stato membro abbia la facoltà di esonerare le istituzioni pubbliche dal pagamento della retribuzione degli autori, tale esonero deve essere circoscritto ad un numero limitato di categorie istituzionali. Il dettato normativo dell’art. 5 appare chiaramente diretto a tutelare il diritto esclusivo degli autori, inteso sia come diritto di disporre della propria opera, ma anche come diritto a percepire un’equa remunerazione nel caso in cui quest’ultima venga noleggiata o data in prestito. In tale ottica appare evidente che, nel caso del prestito pubblico, l’esiguità delle ipotesi in cui è riconosciuto l’esonero dall’obbligo di pagamento, sia conseguenza della volontà del legislatore comunitario di garantire il più ampio diritto di remunerazione agli autori. Dal combinato disposto degli artt. 1 e 5 della direttiva 92/100/CEE emergono chiaramente i profili del diritto di prestito pubblico e la rilevanza economica del diritto d’autore in relazione al noleggio o prestito delle opere protette.

II.— L’applicazione del diritto di prestito pubblico armonizzato dalla direttiva 92/100/CEE, che avrebbe dovuto essere recepita entro il 1° luglio 1994, è stata oggetto di un’analisi approfondita da parte della Commissione. Infatti, in una relazione pubblicata nel settembre 2002, la Commissione ha constatato che il diritto di prestito pubblico, così come disciplinato dalla direttiva 92/100/CEE non era stato applicato in modo omogeneo nell’Unione Europea. Così ad esempio, in Francia, Grecia e Lussemburgo, la Commissione ha rilevato che non era ancora stata versata alcuna remunerazione agli aventi diritto; in Danimarca, Svezia e Finlandia veniva invece riconosciuta solamente agli autori nazionali ovvero solo per le opere pubblicate nella lingua ufficiale dello Stato;

Infine, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito ed Italia esentavano molte se non tutte le istituzioni pubbliche dall’obbligo di pagamento.

A seguito della relazione della Commissione, nei confronti della maggior parte dei Paesi sopraccitati è stato avviato un procedimento di infrazione. La procedura di infrazione viene attivata quando si reputa che uno Stato membro abbia mancato ad uno degli obblighi imposti dal diritto comunitario. Tale procedura può essere avviata dalla Commissione europea (articolo 226 trattato CE) o da qualsiasi Stato membro contro un altro (articolo 227). Lo Stato membro sottoposto alla procedura deve essere messo nella condizione di presentare le sue osservazioni alle contestazioni che gli vengono mosse. Dopo questa fase preliminare, la Commissione emette un parere motivato. Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di Giustizia. Se la Corte di Giustizia riconosce la violazione del diritto comunitario da parte dello Stato membro, quest’ultimo ha l’obbligo di porre immediatamente rimedio alla violazione constatata. Se la Commissione ritiene che lo Stato membro non abbia preso i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta, si può giungere, dopo avere dato allo Stato la possibilità di presentare le sue osservazioni, ad una nuova sentenza con il pagamento di una somma forfetaria o di una penalità (art. 228).

In relazione al non corretto recepimento della direttiva 92/100/CEE, dopo aver richiesto informazioni, la Commissione ha deferito molti Stati membri alla Corte di Giustizia Europea e per alcuni di essi il processo si è già concluso.

Il Regno del Belgio ed il Granducato del Lussemburgo sono stati condannati poiché, nonostante le rispettive normative nazionali sul diritto d’autore prevedessero una remunerazione per gli autori le cui opere fossero oggetto di prestito pubblico, l’ammontare del compenso dovuto non era mai stato determinato.

La Repubblica Portoghese invece è stata condannata dalla Corte di Giustizia Europea per aver escluso tutte le istituzioni di prestito pubblico dall’obbligo di remunerazione, proprio come è avvenuto nel nostro paese (v. Corte giust. 6 luglio 2006, causa C-53/05, Commissione/Portogallo, punto 24).

Il 26 ottobre 2006, contestualmente alla Repubblica Italiana, la Corte ha condannato il Regno di Spagna. La Commissione, nel caso spagnolo, ha rilevato che la legge nazionale prevedeva un obbligo di corrispondere una remunerazione agli autori talmente limitato da far dubitare che avesse una qualunque applicazione pratica. Tale obbligo di fatto ricadeva solo su enti privati a scopo di lucro ovvero su enti privati senza scopo di lucro che non fossero istituzioni culturali, scientifiche o educative di interesse generale. In concreto il diritto di remunerazione degli autori trovava applicazione in un numero veramente esiguo di ipotesi e ciò non garantiva loro il reddito adeguato previsto dalla direttiva.

Diversi Stati membri sono venuti meno agli obblighi derivanti dalla direttiva 92/100/CEE per aver recepito in modo erroneo i dettami del legislatore comunitario. Sono state adottate le più disparate soluzioni normative, ma nella maggior parte dei casi l’intento comune dei legislatori sembrava essere quello di salvaguardare la gratuità del prestito pubblico esonerando la quasi totalità delle istituzioni dall’obbligo di pagamento (per avere un quadro della normativa che disciplina il prestito bibliotecario in Europa si veda Marandola, Il diritto di prestito nella legislazione italiana ed europea, Milano, 2004 e, dello stesso autore, Il prestito nella normativa italiana, europea ed internazionale, Milano, 2004).

III.— Nell’ordinamento italiano è stata data attuazione alla direttiva 92/100/CEE con il decreto legislativo n. 685 del 16 novembre 1994. L’art. 5 del decreto ha sostituito l’art. 69 della legge n. 633 del 22 aprile 1941, recante protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio. La nuova formulazione dell’art. 69 della l. 633/41 stabilisce che: “[i]l prestito eseguito dalle biblioteche e discoteche dello Stato e degli enti pubblici, ai fini esclusivi di promozione culturale e studio personale, non è soggetto ad autorizzazione da parte del titolare del relativo diritto, al quale non è dovuta alcuna remunerazione […]”. La normativa italiana esenta quindi dal citato obbligo di remunerazione tutte le biblioteche e discoteche dello Stato e degli enti pubblici, dispensando di fatto tutte le categorie di istituzioni per il prestito pubblico ed travalicando i limiti previsti dall’art. 5, n. 3, della direttiva 92/100/CEE (per un quadro complessivo si veda, ad es., De Robbio (a cura di), Diritto d’autore. La proprietà intellettuale tra biblioteche di carta e biblioteche digitali, Roma, 2001). La formulazione di tale articolo appare quantomeno generica dato che non precisa quanti e quali tipi di istituzione possano essere esonerati dall’obbligo di pagamento e lascia agli Stati membri la facoltà di individuare gli enti interessati da tale norma. Tuttavia alla luce della ratio dell’art. 5 e dei “considerando” che precedono il testo della direttiva, si può affermare che l’obiettivo principale del legislatore fosse quello di tutelare gli aspetti economici connessi col diritto d’autore, assicurando un reddito adeguato agli autori (per ciò che concerne il modello di equa retribuzione degli autori cfr. Corte giust. 6 febbraio 2003, causa C-245/00, Foro it., Rep. 2003, voce Unione europea e Consiglio d’Europa, n. 1812 e 28 aprile 1998, causa C-200/96, id., Rep. 1998, voce cit., n. 882).

Nella sentenza la corte afferma che, secondo una giurisprudenza costante (v. ad es. Corte giust. 29 aprile 2004, causa C-476/01, id., Rep. 2004, voce cit., n. 1210), “[l]e disposizioni di una direttiva che derogano ad un principio generale sancito dalla direttiva stessa devono essere interpretate restrittivamente”. Questo enunciato di portata generale, benché non espressamente riportato nella direttiva in oggetto, ben si colloca all’interno della logica che il legislatore comunitario ha seguito nel disciplinare i diritti di prestito e noleggio connessi con il diritto d’autore. Inoltre, come più volte ribadito dalla corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto comunitario, si deve tener conto non soltanto della lettera stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (cfr. ad es. Corte di giust. 19 settembre 2000, causa C-156/09, id., Rep. 2002, voce cit., n. 1463). Alla luce di quanto affermato dalla corte, si può comprendere che l’art. 5, n. 3, sebbene approssimativo per alcuni aspetti, intendesse, da un lato, imporre dei limiti al numero di istituzioni esonerate dal pagamento, ma dall’altro lasciare agli Stati membri l’arduo compito di individuarle e sceglierle. Le autorità italiane hanno erroneamente recepito la direttiva 92/100/CEE nella parte in cui prevedeva delle limitazioni alle esenzioni dal pagamento della remunerazione degli autori. Il legislatore italiano ha esonerato tutte le istituzioni pubbliche dall’obbligo di pagamento e di fatto non ha applicato l’istituto del prestito pubblico così come disciplinato dalla normativa comunitaria.

Nel controricorso presentato in sede di contenzioso, le autorità italiane non hanno contestato le argomentazioni della Commissione, ma si sono limitate ad affermare che avrebbero provveduto a modificare l’art. 69 della l. 633/41. La corte ha comunque deciso che, nonostante i presunti sforzi compiuti dalle autorità nazionali per adeguare la normativa nazionale agli obblighi di derivazione comunitaria, “[l]’esistenza di un inadempimento debba essere valutata sulla base della situazione dello Stato membro allo scadere del termine fissato nel parere motivato” (v. in particolare, Corte giust. 30 gennaio 2002, causa C-103/00, id., Rep. 2003, voce cit., n. 1790 e 30 maggio 2002, causa C-323/01, Racc. pag. I 4711, punto 8). Nel caso italiano, il parere motivato della Commissione emanato il 9 luglio 2004, prevedeva un termine di due mesi dal suo ricevimento affinché le autorità nazionali si conformassero allo stesso. Orbene, entro tale data, nessuna disposizione giuridica idonea venne emanata a livello nazionale, motivo per il quale la Commissione decise di deferire l’Italia alla Corte di Giustizia Europea.

IV.— Fin dal gennaio 2004 la notizia dell’avvio del procedimento di infrazione ha suscitato sconcerto e mobilitazione non solo tra gli addetti ai lavori (bibliotecari, editori ed amministrazioni pubbliche), ma anche a livello politico-governativo e ha toccato, purtroppo solo in parte, l’opinione pubblica. La questione è stata oggetto di manifestazioni, forme di protesta contro l’introduzione di un ticket sul prestito ed anche di numerose iniziative parlamentari promosse dai diversi schieramenti politici, tutte volte a ribadire la necessaria gratuità del prestito pubblico. A partire dal marzo 2004, sono stati pubblicati diversi atti parlamentari tra cui numerose interrogazioni, rivolte sia al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca sia al Ministero per i beni e le attività culturali. Presso questi ministeri il governo aveva istituito due tavoli di confronto tra i rappresentati delle istituzioni coinvolte dal provvedimento e quelli delle associazioni di autori ed editori. I partecipanti sembravano condividere l’obiettivo di non far gravare sulle biblioteche e sugli utenti il ticket, anche se le associazioni di autori ed editori chiedevano che venisse comunque garantito un equo compenso per il prestito in biblioteca. Il confronto non portò ad una risoluzione della questione e a tutt’oggi la materia rimane di competenza del governo, che si è impegnato a presentare alle Camere un disegno di legge per modificare l’art. 69 della legge sul diritto d’autore. In effetti, nel disegno di legge finanziaria per il 2007, presentato nel settembre 2006, il governo aveva introdotto alcune modifiche alla legge sul diritto d’autore. All’art. 163 n. 7, il disegno di legge prevedeva la soppressione delle parole “al quale non è dovuta alcuna remunerazione” contenute nell’art. 69 della l. 633/41. Inoltre era prevista l’aggiunta di tre nuovi commi che disciplinavano l’istituzione di un Fondo per il prestito pubblico presso il Ministero per i beni e le attività culturali. La SIAE (Società Italiana Autori ed Editori) si sarebbe dovuta occupare della ripartizione tra gli aventi diritto, sulla base degli indirizzi stabiliti con Decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, sentite la Conferenza Stato-Regioni e le associazioni di categoria interessate. Tali disposizioni si sarebbero dovute applicare ai prestiti presso tutte le biblioteche e discoteche di stato e degli enti pubblici, ad eccezione di quelli eseguiti dalle biblioteche universitarie e da istituti e scuole di ogni ordine e grado. Nella versione consolidata della finanziaria 2007, approvata dalle Camere nel dicembre 2006, non vi è traccia delle disposizioni in materia di beni culturali relative al Fondo per prestito pubblico. La spinosa questione rimane quindi, almeno momentaneamente, irrisolta. Peraltro, l’art. 163 del disegno di legge, rappresentava una soluzione sicuramente migliorabile. La norma infatti, istituiva il fondo e individuava i soggetti coinvolti ma non determinava il quantum relativo alla remunerazione garantita agli autori, lasciando infatti tale compito alla SIAE, che per tale incombenza avrebbe ricevuto una percentuale. Una soluzione di questa portata non rispecchia la ratio perseguita dal legislatore comunitario ossia la volontà di assicurare agli autori un’equa retribuzione determinata e garantita ex lege. La norma inoltre, prevedeva l’esclusione da tale regime delle biblioteche universitarie e degli istituti e scuole di ogni ordine e grado. Una previsione del genere si spiegherebbe solo nel caso in cui tali categorie istituzionali fossero esonerate dall’obbligo di pagamento ex art. 5 della direttiva 92/100/CEE.

Alcuni autori, ancora prima dell’avvio del procedimento di infrazione si sono espressi a favore o contro il dettato normativo che disciplinava il prestito pubblico: ad esempio vi è chi afferma che “[l]’art. 69 della legge sul diritto d’autore appare criticabile sotto diversi aspetti; ed in particolare in quanto non assoggetterebbe le attività di prestito liberalizzate ad alcun compenso, diversamente da quanto disposto dall’art. 5 della direttiva” (sono parole di Sarti, Diritti esclusivi e circolazione dei beni, Milano, 1996, 407). Su posizioni contrarie si schiera altra dottrina che non ritiene di ravvisare nella norma le ragioni di censura sollevate da Sarti stante in disposto di cui al n. 3 dell’art. 5 della direttiva 92/100/CEE (v. Ricolfi in Abriani, Cottino, Ricolfi (a cura di), Diritto industriale in Trattato di diritto commerciale, Padova, 2001, 429) o che critica aspramente la decisione della corte e sottolinea, attraverso un accurato excursus storico, l’importanza delle biblioteche e del prestito pubblico gratuito (v. Franceschelli, Diritto commerciale, diritto d’autore e biblioteche a pagamento, Riv. dir. ind., 2007, II, 65-76).

V.— Nel dicembre 2006 è stata emanata la direttiva 2006/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio concernente il diritto di noleggio, di prestito e taluni diritti connessi al diritto d’autore in materia di proprietà intellettuale. La nuova direttiva ha abrogato quella del 1992 ma non apportato alcuna modifica alla disciplina del prestito pubblico. L’art. 6 della direttiva del 2006 è del tutto identico al famigerato art. 5 della direttiva del 1992. Il legislatore comunitario avrebbe potuto cogliere l’occasione per formulare in modo più chiaro la regolamentazione del prestito pubblico soprattutto in relazione alla “quantità” di istituzioni esonerabili dal pagamento della remunerazione. Avrebbe potuto prevedere un regime diverso, garantendo la gratuità di un servizio pubblico di massima importanza, qual è il prestito effettuato delle biblioteche. Ma come si è potuto notare, l’interesse tutelato dalle direttive è quello degli autori, il cui diritto ad un’equa remunerazione ha un’importanza superiore rispetto alla diffusione “gratuita” della conoscenza.

In paesi come il nostro, i finanziamenti alle biblioteche pubbliche sono esigui e negli ultimi anni soggetti a progressiva riduzione. Se si ponesse a carico delle biblioteche o delle loro amministrazioni di riferimento i costi relativi alla remunerazione degli autori, ciò comporterebbe in futuro una drastica riduzione del patrimonio librario, dei servizi erogati e in alcuni casi potrebbe determinare la chiusura delle strutture stesse. Non si ravvisa la necessità di introdurre un ticket sul prestito pubblico, visto che agli autori la retribuzione è comunque garantita: i volumi presenti nelle biblioteche sono, nella maggior parte dei casi, acquistati attraverso i canali editoriali e quindi, nel prezzo di acquisto è compresa la quota relativa ai diritti d’autore. Bisogna inoltre tener presente che agli autori viene anche riconosciuto un rimborso forfetario quando una loro opera viene fotocopiata (nei limiti previsti ex l. 248/2000) per i cd. diritti di riproduzione.

La soluzione introdotta nel disegno di legge della finanziaria 2007, seppure coi limiti di cui sappiamo, rappresenta almeno un punto di partenza. Bisogna infatti riconoscerle un merito: quello di aver previsto la costituzione del fondo che avrebbe evitato di far ricadere ingiustificati costi sugli utenti. Si dovrà comunque arrivare in tempi brevi ad una disciplina nazionale idonea a risolvere la questione, in ottemperanza sia alla direttiva 92/100/CEE (e la recente direttiva 2006/115/CE) che alla sentenza della Corte di giustizia per evitare le ingenti penalità previste nel caso di mancato adeguamento.

About Giovanni d'Ammassa

Avvocato con studio in Milano dal 1997, coltiva sin dall'Università lo studio e l’insegnamento del diritto d’autore. Fonda Diritttodautore.it nel 1999. Appassionato chitarrista e runner.